四川省成都市中級(jí)人民法院副院長(zhǎng) 蔣 敏

 

不同國(guó)家對(duì)于司法審查制度規(guī)定的內(nèi)涵和外延不同，通說認(rèn)為，我國(guó)行政訴訟制度本質(zhì)上為司法審查制度，即在行政訴訟中，人民法院通過行使司法權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)行使的行政權(quán)進(jìn)行全面審查。實(shí)踐中，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)如何審查和監(jiān)督行政權(quán)，其審查維度和范圍應(yīng)當(dāng)如何正確把握，在理論和實(shí)務(wù)界一度存在認(rèn)識(shí)分歧，需要進(jìn)一步厘清。

 

一、司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系辨析

 

司法權(quán)和行政權(quán)作為國(guó)家權(quán)力的重要組成部分，其運(yùn)行模式截然不同。在行政訴訟領(lǐng)域，司法權(quán)是指司法機(jī)關(guān)行使審判、監(jiān)督法律的權(quán)力，其本質(zhì)為判斷權(quán)，以追求案件的公平正義為己任，這就要求司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的行使進(jìn)行判斷，以對(duì)人民權(quán)利進(jìn)行捍衛(wèi)，對(duì)法律進(jìn)行守護(hù)；而行政權(quán)是指行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律規(guī)范、實(shí)施行政管理活動(dòng)的權(quán)力，其本質(zhì)為管理權(quán)，以實(shí)現(xiàn)更好地管理社會(huì)公共事務(wù)為目標(biāo)。行政權(quán)為了更好、更快、更有效的實(shí)現(xiàn)其社會(huì)管理目標(biāo)，需要更多的自由裁量權(quán)和更大的彈性空間，這也是現(xiàn)代國(guó)家的內(nèi)在要求和行政權(quán)應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的必然要求。由此，司法權(quán)的制約性與行政權(quán)的自由裁量性之間必然會(huì)出現(xiàn)一定的矛盾和沖突。

 

對(duì)于司法權(quán)與行政權(quán)矛盾沖突的平衡點(diǎn)及二者之間的關(guān)系，相關(guān)法律鮮有提及，可從立法精神和行政訴訟法的歷史沿革進(jìn)行分析。對(duì)比1990年和2015年新舊行政訴訟法第一條規(guī)定可知，舊法規(guī)定司法權(quán)既“維護(hù)”行政權(quán)又“監(jiān)督”行政權(quán)，同時(shí)“維護(hù)”一詞置于“監(jiān)督”之前；而新法則對(duì)司法權(quán)的定位進(jìn)行了修正，刪除了“維護(hù)”一詞，主要定位于“監(jiān)督”，明確了司法權(quán)與行政權(quán)監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。這一定位與中央政法工作會(huì)議對(duì)刑事、民事、行政三大審判分別具有“權(quán)利救濟(jì)”“定分止?fàn)?rdquo;“制約公權(quán)”的功能定位完全吻合。

 

二、事實(shí)問題與法律問題的司法審查分析

 

通說認(rèn)為，行政權(quán)的行使主要分為兩部分：事實(shí)問題的認(rèn)定與法律問題的認(rèn)定。事實(shí)問題主要是指對(duì)相關(guān)案情進(jìn)行分析所產(chǎn)生的問題，包括整個(gè)案件所涉及的相關(guān)事件、行為以及行為人等，也就是裁判文書的“本院審理查明”部分涉及的問題；法律問題是指在事實(shí)認(rèn)定的基礎(chǔ)上，通過對(duì)法律關(guān)系進(jìn)行分析并適用相關(guān)法律規(guī)定作出決定和評(píng)價(jià)的相關(guān)問題，也就是裁判文書的“本院認(rèn)為”部分涉及的問題。德國(guó)學(xué)者卡爾·拉倫茨認(rèn)為，如果只是提出特定事實(shí)是否存在的問題，而該特定事實(shí)又是以日常用語來描述，屬于事實(shí)問題；如果只能通過法律秩序，特別是類型的歸屬、衡量不同的觀點(diǎn)以及在具體化的標(biāo)準(zhǔn)界定范圍內(nèi)通過法律評(píng)價(jià)，才能確定其特殊意義內(nèi)涵的事件，屬于法律問題。質(zhì)言之，一般認(rèn)為需判斷“是”與“否”的問題屬于事實(shí)問題，需判斷“對(duì)”與“錯(cuò)”的問題屬于法律問題。

 

對(duì)于行政權(quán)的法律認(rèn)定問題，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面司法審查，對(duì)此并無爭(zhēng)議；對(duì)于事實(shí)認(rèn)定問題，特別是針對(duì)專業(yè)領(lǐng)域作出行政處罰等行為的事實(shí)認(rèn)定，是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行司法審查存在認(rèn)識(shí)分歧。有觀點(diǎn)認(rèn)為，此類問題大多是行政機(jī)關(guān)自由裁量的結(jié)果，可以看作是司法權(quán)判斷行政權(quán)事實(shí)認(rèn)定是否具有合理性的問題，而司法權(quán)應(yīng)當(dāng)對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，不應(yīng)當(dāng)對(duì)行政行為的合理性進(jìn)行審查，因此，司法權(quán)不應(yīng)當(dāng)對(duì)事實(shí)認(rèn)定問題進(jìn)行司法審查。該觀點(diǎn)存在認(rèn)識(shí)偏頗，具有片面性。首先，不能簡(jiǎn)單將事實(shí)問題等同于合理性問題。其次，2015年修改后的行政訴訟法第一條增加了“解決行政爭(zhēng)議”的表述，而審查行政行為合理性是解決行政爭(zhēng)議的應(yīng)有之義。同時(shí)，行政訴訟法第七十條在規(guī)定人民法院判決撤銷或者部分撤銷行政行為時(shí)，除保留舊法規(guī)定的“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)外，增加了“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)，而前述標(biāo)準(zhǔn)正是法院審查行政裁量行為是否合理的標(biāo)準(zhǔn)。第三，由于事實(shí)問題和法律問題往往相互交織、不易區(qū)分，實(shí)踐中難以準(zhǔn)確判斷。第四，從行政訴訟對(duì)行政行為全面審查和監(jiān)督的功能定位，以及行政權(quán)、司法權(quán)的本質(zhì)屬性和權(quán)力分工來看，事實(shí)認(rèn)定問題應(yīng)當(dāng)納入司法審查范圍。

 

三、專業(yè)領(lǐng)域行政行為司法審查解析

 

對(duì)于事實(shí)問題特別是專業(yè)領(lǐng)域作出行政處罰等行為的事實(shí)認(rèn)定問題，與普通領(lǐng)域相比存在特殊性，司法審查的維度和審查方式往往難以把握，因此，前述問題一度成為此類案件司法審查的難點(diǎn)。以行政機(jī)關(guān)認(rèn)定被投訴商品的包裝、裝潢構(gòu)成近似、造成混淆進(jìn)而作出行政處罰類案件為例，對(duì)于包裝、裝潢是否構(gòu)成近似、造成混淆的認(rèn)定，屬于事實(shí)問題。對(duì)于該事實(shí)問題，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)如何審查，存在兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，該問題涉及的專業(yè)性較強(qiáng)，對(duì)其認(rèn)定需要具有豐富的行政工作經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)，司法審查應(yīng)當(dāng)充分尊重行政機(jī)關(guān)專業(yè)人員的專業(yè)判斷。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，該問題雖然屬于專業(yè)領(lǐng)域問題，但對(duì)于該問題“是”與“否”的判斷直接關(guān)系到司法權(quán)對(duì)行政處罰行為“對(duì)”與“錯(cuò)”的判斷，因此，對(duì)于該問題的認(rèn)識(shí)與把握需要全面審查并準(zhǔn)確判斷。前述第一種觀點(diǎn)將專業(yè)領(lǐng)域行政處罰行為的司法審查權(quán)讓渡于行政權(quán)，其認(rèn)識(shí)根源主要停留于行政訴訟法修改之前司法權(quán)對(duì)行政權(quán)優(yōu)先進(jìn)行“維護(hù)”的功能定位上，第二種觀點(diǎn)準(zhǔn)確把握了修改后行政訴訟法的功能定位，更具合法性和合理性。

 

如前所述，對(duì)于專業(yè)領(lǐng)域行政處罰案件的具體審查方式，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法進(jìn)行，著重審查其舉證責(zé)任。由于行政領(lǐng)域涉及的法律規(guī)定廣泛，部分規(guī)定較為原則甚至缺失，因此，對(duì)于此類案件的司法審查，需結(jié)合法律和司法解釋的規(guī)定、法理以及最高人民法院指導(dǎo)性案例等精神，條分縷析、準(zhǔn)確判斷。仍以商品包裝、裝潢是否構(gòu)成近似、造成混淆的認(rèn)定為例，此類問題的判斷主體并非行政人員，根據(jù)《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第六條第一項(xiàng)、最高人民法院《關(guān)于審理不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)民事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》第四條第一款的規(guī)定，判斷主體應(yīng)為“購(gòu)買者”或者“相關(guān)公眾”。因此，司法權(quán)在對(duì)行政權(quán)進(jìn)行司法審查的過程中，應(yīng)當(dāng)著重審查行政機(jī)關(guān)作出行政處罰行為的證據(jù)是否充分，特別是據(jù)以作出構(gòu)成近似、造成混淆事實(shí)認(rèn)定的判斷方法和判斷標(biāo)準(zhǔn)是否適當(dāng)，而不是代替行政機(jī)關(guān)直接作出判斷。對(duì)于判斷方法，判斷商品的包裝、裝潢是否構(gòu)成近似、造成混淆主要有隔離比對(duì)法、社會(huì)調(diào)查法等，其中隔離比對(duì)法是指在比對(duì)對(duì)象進(jìn)行隔離的狀態(tài)下，對(duì)包裝、裝潢的主要部分和整體印象進(jìn)行全面比對(duì)，以一般購(gòu)買者施以普通注意力是否發(fā)生誤認(rèn)作為標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行綜合認(rèn)定。對(duì)于社會(huì)調(diào)查法，實(shí)踐中被廣泛采用，即行政機(jī)關(guān)或者委托消協(xié)等社會(huì)組織設(shè)計(jì)若干問題、采取隨機(jī)方式對(duì)“購(gòu)買者”或者“相關(guān)公眾”開展問卷調(diào)查。對(duì)于判斷標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、最高人民法院《關(guān)于審理不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)民事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》和最高人民法院發(fā)布的第47號(hào)指導(dǎo)性案例的相關(guān)規(guī)定和裁判規(guī)則，判斷包裝、裝潢是否構(gòu)成近似、造成混淆的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)是“已經(jīng)”使購(gòu)買者誤認(rèn)為是該商品或者“足以”造成和他人商品相混淆。由此可知，雖同屬知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，但包裝、裝潢與商標(biāo)是否構(gòu)成近似、造成混淆的判斷標(biāo)準(zhǔn)明顯不同。根據(jù)《中華人民共和國(guó)商標(biāo)法》第五十七條的規(guī)定，商標(biāo)是否構(gòu)成近似、造成混淆的判斷標(biāo)準(zhǔn)系“可能”導(dǎo)致混淆或者“容易”導(dǎo)致混淆，而非“已經(jīng)”混淆或者“足以”混淆。這是因?yàn)椋虡?biāo)實(shí)行嚴(yán)格的注冊(cè)制度，其保護(hù)強(qiáng)度和力度更大，而包裝、裝潢是否近似的判斷標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)商標(biāo)而言門檻更高，需達(dá)到使“購(gòu)買者”或者“相關(guān)公眾”“已經(jīng)”混淆或者“足以”混淆的程度，才能認(rèn)定為構(gòu)成近似、造成混淆。對(duì)于經(jīng)審查認(rèn)為行政處罰行為事實(shí)清楚、證據(jù)充分的，應(yīng)當(dāng)判決駁回當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求；對(duì)于行政機(jī)關(guān)據(jù)以作出行政處罰行為的主要證據(jù)不足的，司法權(quán)不能代替行政權(quán)收集證據(jù)或者作出行政行為，而應(yīng)當(dāng)判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為。

 

總之，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)做到不缺位、不越位，這就要求，在涉及專業(yè)性較強(qiáng)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)等行政管理領(lǐng)域，司法權(quán)與行政權(quán)應(yīng)當(dāng)各司其職、各負(fù)其責(zé)。一方面，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)全面審查事實(shí)問題和法律問題；另一方面，對(duì)于行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)問題的專業(yè)判斷，應(yīng)當(dāng)依法審查，著重通過審查其舉證責(zé)任等方式對(duì)其行政行為作出準(zhǔn)確判斷。

 

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