地方面臨立法困惑 適當(dāng)擴(kuò)大立法權(quán)限呼聲漸強(qiáng)

行政處罰地方立法空間遭遇新挑戰(zhàn)

 

□ 法制日報(bào)全媒體記者 朱寧寧

 

行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法，對行政機(jī)關(guān)最常用、最重要的具體行政行為作出了全面系統(tǒng)的規(guī)范，被稱為“行政三法”。三部法律頒布實(shí)施以來，對行政立法和行政執(zhí)法產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，對依法行政和依法治國發(fā)揮了重要作用，可以說具有里程碑意義。

 

尤其是行政處罰法，作為第一部規(guī)范行政機(jī)關(guān)共同行為的法律，對法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定權(quán)的配置以及行政程序、行政執(zhí)法主體的許多規(guī)定都具有開創(chuàng)性。

 

“行政三法”頒布實(shí)施以來，各地在制定與其相關(guān)的地方性法規(guī)時，總體上能夠堅(jiān)持國家法制統(tǒng)一和依法立法的原則，嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序，從嚴(yán)把握“不抵觸”的標(biāo)準(zhǔn)，在推進(jìn)全面依法治國、保護(hù)行政相對人合法權(quán)益、促進(jìn)各級政府依法行政方面，重要性不言而喻。

 

但與此同時，在如何理解和把握上位法規(guī)定的設(shè)定權(quán)限、如何把握合法性和適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)、如何在立法過程中處理改革與法治的關(guān)系等方面，地方上仍存在一些困惑和問題。一些由來已久的難題和新出現(xiàn)的情況，也給地方立法帶來了不小的挑戰(zhàn)。

 

近日，全國人大常委會法工委備案審查工作座談會在湖北武漢召開。圍繞目前地方立法在“行政三法”方面遇到的困惑和現(xiàn)實(shí)難題，與會人員進(jìn)行了深入探討。一些地方人大建議通過修法對“行政三法”進(jìn)一步明確，并呼吁適當(dāng)擴(kuò)大地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的權(quán)限。一些專家在接受《法制日報(bào)》記者采訪時指出，國家立法機(jī)關(guān)與地方立法機(jī)關(guān)之間應(yīng)建立暢通的溝通渠道，形成內(nèi)部協(xié)調(diào)一致、上下疏密相間的工作機(jī)制。

 

地方立法遭遇行政處罰立法權(quán)限困惑

 

累積計(jì)分、納入黑名單等信用類懲戒措施是否屬于行政處罰？某領(lǐng)域已有上位法，地方性法規(guī)是否可以根據(jù)本地實(shí)際或者新出現(xiàn)的情況對上位法沒有規(guī)定的禁止行為作出規(guī)定并處罰？上位法禁止了某種行為但未規(guī)定行政處罰，地方性法規(guī)是否可以對這種違法行為規(guī)定行政處罰……

 

行政許可法、行政強(qiáng)制法引發(fā)的權(quán)限爭議較少，“行政三法”中，地方一直反映比較強(qiáng)烈的就是行政處罰的設(shè)定權(quán)。

 

行政處罰作為行政機(jī)關(guān)糾正違法行為使用最為頻繁的制裁手段，與公民、法人和組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系最為密切，通常會給公民或其他組織帶來權(quán)利的限制和減損。因此，行政處罰法第十一條第二款規(guī)定：“地方性法規(guī)規(guī)定行政處罰，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的行為、種類和幅度范圍內(nèi)規(guī)定。”

 

可以說，這一條款是地方立法“不抵觸”原則在行政處罰領(lǐng)域的具體化和重要體現(xiàn)，彰顯了國家法制統(tǒng)一原則。

 

記者從全國人大常委會法工委相關(guān)部門獲悉，行政處罰法出臺后，各地堅(jiān)持國家法制統(tǒng)一和依法立法的原則，注重從以下幾個方面對地方性法規(guī)規(guī)定行政處罰進(jìn)行把關(guān)：一是嚴(yán)格遵守行政處罰法關(guān)于地方立法設(shè)定行政處罰權(quán)限的規(guī)定，不設(shè)定限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照的行政處罰；二是對上位法規(guī)定了違法情形但未設(shè)定處罰的，不予設(shè)定處罰；三是對上位法規(guī)定了違法情形和處罰的，對違法行為進(jìn)行具體化并在上位法規(guī)定的處罰幅度內(nèi)作具體規(guī)定，控制行政裁量權(quán)；四是對上位法未規(guī)定的違反行政管理秩序的行為，在地方立法權(quán)限范圍內(nèi)設(shè)定行政處罰；五是盡量不重復(fù)上位法已設(shè)定的罰則內(nèi)容。

 

但是，在地方立法實(shí)踐中，對于什么是“法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定”，卻一直有不同認(rèn)識，由此，這一條款成為地方立法工作中最為困惑的條款。

 

“地方立法在行政處罰立法權(quán)限方面確實(shí)遇到不少難題。”據(jù)全國人大常委會法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，這些問題主要集中在突破行政處罰行為的限制，增設(shè)了新的處罰行為，有的是在法律有關(guān)行政處罰規(guī)定中直接增加違法行為，有的是另列條文增加規(guī)定違法行為。

 

此外，還有一些問題需要引起關(guān)注。在行政處罰種類方面，法律規(guī)定的行政處罰種類較少，難以涵蓋實(shí)踐中出現(xiàn)的情況。比如，除沒收違法所得和非法財(cái)物外，有的地方性法規(guī)規(guī)定沒收從事違法活動的工具，是否屬于行政處罰法規(guī)定的種類，目前尚不明確。在處罰幅度的把握方面，在上位法規(guī)定了罰款幅度的情況下，地方性法規(guī)能否提高罰款下限、降低罰款上限，能否從便于操作的考慮出發(fā)將上位法規(guī)定的按比例罰款改為按額度罰款等，都還不夠明確。

 

地方呼吁擴(kuò)大行政處罰地方立法空間

 

多年來，從事地方立法的同志認(rèn)為，行政處罰法第十一條第二款的規(guī)定過于剛性，留給地方的立法空間太小，無法有效實(shí)現(xiàn)對各項(xiàng)事務(wù)的管理。值得關(guān)注的是，越來越多的地方立法實(shí)踐中正在嘗試“曲線救國”，即通過將包括信用懲戒等“行政三法”未明確規(guī)定的管理手段法定化實(shí)現(xiàn)立法權(quán)限上的突破。而這種擴(kuò)權(quán)舉動已給公民、法人、其他組織的權(quán)利保障帶來一系列的問題，并已引起各界的密切關(guān)注，諸如累積計(jì)分、納入黑名單等信用類懲戒措施是否屬于行政處罰，地方立法是不是可以直接設(shè)定等，都已成為目前的焦點(diǎn)問題。

 

面對目前地方立法中有關(guān)失信懲戒有過多過濫的勢頭，一些地方人大與會人員認(rèn)為是嚴(yán)重不適當(dāng)?shù)?，尤其是設(shè)定主體的適格性問題，需要進(jìn)一步研究，建議有關(guān)失信懲戒信用制度由全國人大常委會來立法。此外，還強(qiáng)烈呼吁要求調(diào)整行政處罰權(quán)地方立法權(quán)限的規(guī)定，希望在遵循“不抵觸”原則的基礎(chǔ)上，給地方更多的行政處罰立法權(quán)限。

 

“近年來，這一問題引起了全國人大常委會的重視，也曾釋放出一些有限度松綁的意圖，即在不違背上位法立法意圖的情況下適當(dāng)允許地方審慎行使處罰設(shè)定權(quán)。但到目前為止，這樣的安排尚未法定化，無法從整體上解決長期困擾的權(quán)限爭議。”上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授林彥指出，盡管失信懲戒制度擴(kuò)大這種立法趨勢并非單純由行政管理領(lǐng)域央地立法權(quán)限配置不合理所引發(fā)，但不能排除由于權(quán)限過窄，誘發(fā)了地方在一些模糊地帶特別是中央立法尚未覆蓋的地帶進(jìn)行擴(kuò)權(quán)的沖動。

 

那么，在法律、行政法規(guī)未設(shè)定行政處罰的情況下，地方性法規(guī)能否設(shè)定行政處罰？“根據(jù)不同的原則，這個問題將會得出不同的結(jié)論。”林彥具體分析指出，現(xiàn)行憲法確立了“不抵觸”原則，同時還規(guī)定了行政法規(guī)制定權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循“依據(jù)”原則。

 

“根據(jù)‘不抵觸’原則，地方顯然有權(quán)設(shè)定行政處罰；而按照‘依據(jù)’原則，地方將無權(quán)作此設(shè)定。兩者對比來看，‘依據(jù)’原則賦予了地方性法規(guī)更大的立法空間。”林彥指出，目前在地方立法實(shí)踐中，有關(guān)方面對“不抵觸”原則的理解似乎逐漸接近“依據(jù)”原則，即要求以上位法及其具體規(guī)定作為衡量地方性法規(guī)是否超越立法權(quán)限的標(biāo)準(zhǔn)。

 

專家建議審慎對待地方行政處罰立法權(quán)擴(kuò)容

 

那么，在現(xiàn)階段到底該不該調(diào)整行政處罰權(quán)地方立法權(quán)限的規(guī)定，擴(kuò)大地方行政處罰權(quán)的立法權(quán)限呢？盡管地方人大呼吁強(qiáng)烈，專家學(xué)者卻持審慎態(tài)度，一個總的原則就是，既要堅(jiān)持立法初衷，又要滿足地方需要。

 

“行政處罰地方人大立法權(quán)限是否要放開一些，還要進(jìn)行科學(xué)的制度評估。”武漢大學(xué)法學(xué)院教授秦前紅認(rèn)為，雖然出于治理的現(xiàn)實(shí)需要，地方上希望有更多的立法授權(quán)，但是放開之后會不會造成秩序混亂、沖擊國家法制統(tǒng)一，是必須要仔細(xì)考量的。鑒于各地實(shí)際情況差異較大，放開立法權(quán)限的目標(biāo)指向也是不一樣的，這種情況下如果大規(guī)模放開就有可能造成各地自行其是，這與維護(hù)法制統(tǒng)一、約束公權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利等是矛盾的。

 

秦前紅進(jìn)一步指出，鑒于信息不對稱的問題依然存在，各地實(shí)際情況又存在較大差異，因此，中央的統(tǒng)一安排部署有時難以滿足千變?nèi)f化的地方實(shí)際需要，這就需要科學(xué)劃分中央和地方的立法權(quán)配置。要發(fā)揮中央和地方兩個積極性，既堅(jiān)持中央的權(quán)威，又發(fā)揮地方自主性。他建議及時修改行政處罰法，通過修法在程序上進(jìn)一步進(jìn)行完善，對行政處罰的種類、問責(zé)、手段、方法進(jìn)行精細(xì)化劃分，從而更具有指導(dǎo)性。

 

“合理配置中央和地方的立法權(quán)限，尤其是行政處罰設(shè)定權(quán)限對于有效抑制野蠻生長的信用懲戒制度是有益的。”林彥強(qiáng)調(diào)，在優(yōu)化相關(guān)的權(quán)限體制過程中，除了平衡維護(hù)國家法制統(tǒng)一與鼓勵地方制度創(chuàng)新這兩大重要利益之外，也要將保障公民基本權(quán)利提升到一個重要位置加以綜合考量。