在檢察機關的主導下,民事支持起訴制度的探索取得了豐富成果,但要切實將檢察機關支持起訴落實到增進人民福祉的目標上來,讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義,需要理論提供強有力的支撐,需要具體正當?shù)闹贫仍O計予以引領。目前,由于配套法律條文的缺失,檢察機關民事支持起訴的合理性爭議,使該項工作并未發(fā)揮應有的功能。因此,立足維護實質公平正義,結合實踐對檢察機關民事支持起訴制度進一步研究、完善具有十分重要的社會意義,現(xiàn)以甘肅省白銀市檢察機關為例進行研究與探過。

基本情況

甘肅省民事支持起訴工作緊跟最高人民檢察院步調。自最高人民檢察院發(fā)布第三十一批指導案例并下發(fā)《民事檢察部門支持起訴工作指引》以來,甘肅省人民檢察院制發(fā)了《支持起訴助力弱勢群體權益保護專項活動實施方案》,開展為期10個月的專項活動。2021年4月,白銀市人民檢察院制定了《辦理支持起訴案件規(guī)定(試行)》,明確了可以申請檢察機關支持起訴的人員范圍和情形。2020年至2022年,白銀市檢察機關共受理支持起訴案件600件,其中,勞動合同糾紛297件,勞務糾紛238件,侵權糾紛(含生命權、身體權、健康權糾紛)45件,婚姻家庭糾紛18件,其他糾紛2件。審結后提出支持起訴429件,受理后和解168件,直接為弱勢群體依法挽回經濟損失580余萬元,已初步打造了白銀“民生檢察”品牌。

不足之處

《中華人民共和國民事訴訟法》第十五條是支持起訴的法律依據。檢察機關民事支持起訴工作在司法實踐中也得到了充分認可,但支持起訴的法律依據仍過于原則,導致不同地區(qū)檢察機關制定的推動支持起訴的文件內容各不相同,且效力范圍難以界定。目前,通過對白銀市以及其他地區(qū)的案例研究發(fā)現(xiàn),民事支持起訴在“多點開花”的情況下存在以下不足之處。

一是檢察機關在支持起訴案件中的定位并不明確。有學者認為,檢察機關是基于維護其中一方當事人的利益而參與訴訟，因此應該處于當事人的地位。這種觀點完全超出了檢察機關作為公權力的行使者在民事訴訟中的介人限度,可能妨礙當事人處分權的正常行使。也有學者認為,檢察機關在支持起訴案件中行使了監(jiān)督職能,維護了公平正義,應定位為法律監(jiān)督者,但檢察機關支持起訴可能與其訴訟監(jiān)督職能發(fā)生沖突。故明確檢察機關在支持起訴中的定位,對支持起訴程序的界定能起到基礎性的作用。

二是支持起訴的對象缺乏統(tǒng)一標準。最高人民檢察院將支持起訴對象明確為農民工、殘疾人、老年人、未成年人等無力、不敢或不便進行訴訟的特殊弱勢群體。但實踐中對“特殊弱勢”并無明確界定。一般認為“特殊弱勢”的界定可以分為“固有型弱勢”和“演變型弱勢"。“固有型弱勢”是指由于客觀環(huán)境以及自身原因“弱”在某些方面,使其在民事訴訟中處于權利保護的不能或者不利地位。最高人民檢察院第三十一批指導性案例中的弱勢群體均屬“固有型弱勢”群體?！把葑冃腿鮿荨敝饕w現(xiàn)在經濟實力和舉證能力等方面存在著相對弱勢,這一群體主要包括勞動者、消費者、中小股東等。因法律并未明確規(guī)定此類群體是否能成為支持起訴的對象,導致檢察機關啟動支持起訴呈現(xiàn)一定的隨意性。如12位自然人將商鋪租給某市場經營管理有限公司,請求支付拖欠租金的案件;再如59名公司職工、管理人員請求公司解除勞動關系、支付拖欠工資的勞動爭議案件;再如支持銀行、信用社向個人起訴給付欠款的案件。勞動者相較于雇傭單位屬于弱勢群體尚且可以接受,商鋪出租者、公司管理層甚至金融機構在司法實踐中被定義為弱勢群體未免過于寬泛,這種恣意啟動支持起訴的方式,很容易造成支持起訴制度的濫用。此外,檢察機關支持起訴還存在不一致性,如相似勞務合同糾紛,某地檢察機關支持起訴,某地檢察機關則未支持起訴;在與同一農產品專業(yè)合作社發(fā)生勞動合同糾紛時,檢察機關對提供勞務的當事人支持起訴,而對買賣農作物原料的農民未支持起訴。上述情況反映出當前支持起訴標準參差、程序啟動恣意等問題,致使公眾對司法嚴謹性和公信力存在質疑。因此，進一步厘清支持對象的范圍、審查條件至關重要。

三是法律、司法解釋未對檢察機關支持起訴的方式、程序作出明確規(guī)定。目前,各地檢察機關支持起訴的方式包括法律咨詢、協(xié)助調查取證、制發(fā)《支持起訴意見書》、派員參加庭審等。但現(xiàn)行法律并未對支持起訴方式予以明確,造成“同案不同為”的情況。檢察機關支持起訴的程序也存在不確定性。以檢察機關制發(fā)的《支持起訴意見書》為例,內容包括案件基本事實、申請人家庭及個人情況、適用法律以及檢察機關的意見等。但經對裁判文書研究后發(fā)現(xiàn),法院在裁判文書中對檢察機關意見并不作任何評價。如何保證檢察機關支持起訴達到應有的效果?檢察機關參與庭審,是否會對民事訴訟的正常運行產生影響?檢察機關還存在“支持上訴”“支持反訴”的非常態(tài)化操作,是否會影響支持起訴制度與其他制度之間的合理銜接?都是現(xiàn)階段需要進一步闡明的問題。

完善的建議

為進一步順應新時代人民群眾對檢察工作的新期待新要求,筆者認為,除了從立法上明確檢察機關支持起訴的職能定位外,還應以司法實踐為突破口,逐步完善支持起訴制度。對于民事支持起訴制度的完善路徑,筆者有以下三點建議:

一是明確檢察機關在支持起訴中的角色定位。目前,多數(shù)裁判文書將檢察機關作為“支持起訴人”列于當事人之前,將其同訴訟參與人予以區(qū)別,準確表明了檢察機關的職責定位。如重慶某地法檢兩院聯(lián)合形成的《關于貫徹適用《中華人民共和國民事訴訟法>第十五條的座談會紀要》中明確指出檢察機關在支持起訴案件中是“支持起訴人”而非當事人。筆者認為,支持起訴人的身份要求檢察機關在民事訴訟中保持客觀中立,立足于維護公共利益和實質正義,充分尊重當事人的處分權,是科學合理的角色定位,也有利于支持法院依法獨立行使審判權,依法保障當事人訴訟權利平等,避免造成訴權失衡。

二是綜合判定支持起訴案件的范圍?！袄碚撌腔疑?但實踐之樹長青",雖然《中華人民共和國民事訴訟法》第十五條規(guī)定了較為寬泛的保護對象,但保護范圍過大會導致支持起訴制度的價值難以實現(xiàn),甚至會造成檢察權濫用,保護范圍過窄又會導致弱勢群體的利益難以得到真正的維護。因此,采取綜合判定的方式明確支持起訴案件的范圍是有必要的。筆者認為,檢察機關應聚焦于人身權、身體權、健康權等侵權糾紛和與生存權保障有關的財產權糾紛,尤其要結合特定時間和特定事件,有重點地保障特殊群體的合法權益,聚焦于不敢訴和訴訟能力較弱的特殊群體,尤其要關注檢察機關履職過程中易于接觸到的人群。這樣更符合人民群眾對公平正義的需要,更好的實現(xiàn)支持起訴制度價值。

三是完善檢察機關支持起訴的方式、程序構架。目前協(xié)調提供法律援助、協(xié)助調查取證、制發(fā)《支持起訴意見書》等支持起訴方式已經在實踐中廣泛運用,立法機關可以通過列舉與兜底相結合的立法模式將這些方式予以固定。需要注意的是,檢察機關作為公器,調查取證的目的是為了明確法律事實,其搜集的證據不同于當事人搜集的證據,理應與當事人搜集的證據相區(qū)分。至于爭議較大的出庭支持起訴問題,筆者認為,檢察機關不積極參與庭審,“舉證難”“起訴難”就不能得到有效解決,在堅持處分原則和平等原則、維護法官中立的前提下,檢察機關可以中立者身份參與到庭審之中。如白銀市會寧縣人民檢察院辦理的馮春梅、楊月交通事故賠償協(xié)議糾紛支持起訴案,檢察人員根據調查核實的證據、案件事實、法律適用等方面對申請人是否屬于弱勢群體,交通事故賠償協(xié)議是否有效等發(fā)表了出庭支持意見。這樣的支持起訴方式給予弱勢群體自信與支持,也提升了法院審判效率,取得良好的社會效果。除此之外,要做好支持起訴制度與二審、再審、執(zhí)行程序之間的制度銜接,為弱勢群體提供全方位、多角度的司法支持。同時,民事支持起訴制度將為加強民事檢察工作提供更多助力。