口　鐘垂林

 

在司法實踐中，行政機關負責人更應該發(fā)揮頭雁效應，積極參加行政案件的出庭應訴工作，帶頭完成從“不出庭”到“出庭”，進而到“出聲”，最后到“出彩”的三個進階的轉(zhuǎn)變，為建設法治國家、法治政府、法治社會貢獻制度力量和人文關懷。

 

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了健全行政機關依法出庭應訴的要求。新行政訴訟法將行政機關負責人出庭應訴制度作為一項重要的制度予以推行，旨在貫徹落實依法治國基本方略，全面推進依法行政、建設法治政府，讓行政機關及時發(fā)現(xiàn)行政管理中的問題，提高行政機關依法執(zhí)政水平和法治意識，促進行政糾紛的實質(zhì)化解。

 

新行政訴訟法實施后，行政機關負責人出庭應訴的情況有所改善。但是，司法實踐中，不少行政機關仍對該制度不夠重視，出現(xiàn)了“告官不見官”“出庭不出聲”“出聲不出彩”三種不同程度的問題。在這三種不同的問題中，行政機關及其負責人都存在一些不符合法治思維的錯誤認識，一定程度上影響了行政糾紛的實質(zhì)化解，損害了行政執(zhí)法的權威。要改變這三種不同程度的問題，行政機關必須完成從“不出庭”到“出庭”，進而到“出聲”，最后升華到“出彩”的三個進階的轉(zhuǎn)變。

 

首先，必須克服“出庭無用論”的錯誤思想，完成向“出庭”的最低進階轉(zhuǎn)變。由于受到傳統(tǒng)的官本位思想的影響，很多行政機關及其負責人沒有從法治的角度理解行政訴訟法律關系，認為行政機關地位優(yōu)于行政相對人，作為“官”地位的行政機關負責人不能與作為“民”地位的行政相對人平等地對簿公堂，甚至錯誤地認為，法院也是政府的職能部門，即使行政機關負責人不出庭應訴，法院也應該支持行政機關，不會也不能判決行政機關敗訴。有的行政機關則認為既然行政行為已經(jīng)作出，行政機關負責人是否出庭應訴也不影響法院對行政行為合法性的判斷。有的行政機關因沒有理解法律，錯誤地認為所有的行政案件都必須出庭，從而以其客觀存在的繁忙工作拒絕出庭參加所有案件的出庭應訴。有的行政機關狹隘地理解“行政機關負責人”的范圍，把司法解釋明確的副職負責人以及其他參與分管的負責人予以排除，只要正職負責人無法出庭，就向法院寫情況說明，沒有全面理解該制度運行的要求。行政機關負責人出庭應訴是實踐習近平總書記提出來的“努力讓人民群眾在每一個案件中感到公平正義”理念的最低要求。人民法院在審理行政案件過程中，依法才是最基本的要求。行政機關是否勝訴取決于其作出的行政行為所依據(jù)的證據(jù)是否確鑿，適用的法律和程序是否正確，以及是否在訴訟過程中積極應訴以完成必要的對事實和法律依據(jù)的舉證。因此，行政機關必須完成向“出庭”的進階轉(zhuǎn)變，將出庭作為行政機關加強社會管理的一種基本方式，向社會標榜通過行政訴訟用法治方式解決行政糾紛的共識，在應訴中彰顯行政執(zhí)法的權威。2016年4月11日，全國首例省部級領導出庭應訴的貴州省副省長陳鳴明就獲得了行政相對人對其出庭應訴的尊重。要改變“告官不見官”的難題，必須從制度上科學確定必須出庭的案件類型、明確不出庭正當理由的內(nèi)容、設置最低出庭率、建立出庭應訴通報機制、完善不出庭應訴的追責體系，以此全方位督促行政機關向“出庭”的進階轉(zhuǎn)變。

 

其次，必須改變“出庭形式論”的消極思想，完成向“出聲”的次優(yōu)進階的轉(zhuǎn)變。誠然，與不出庭對比，出庭是一個進步，但是出庭也只是實現(xiàn)行政機關負責人出庭應訴制度目的的一個起步階段。部分行政機關認為其負責人出現(xiàn)在法庭上就可以滿足行政相對人“告官見官”的要求，不用參與庭審的各項活動。有的行政機關負責人對于出庭應訴存在“本領慌”，不愿也不敢在庭審中發(fā)言。有的行政機關負責人對于案件中存在的執(zhí)法問題視而不見，以多一事不如少一事的不作為態(tài)度來面對，庭后也不向行政機關反饋問題。有的行政機關負責人認為其并非專業(yè)律師，不熟悉訴訟程序，庭審中應由專業(yè)律師應訴。這種錯誤認識忽視了行政機關做出行政行為之前已經(jīng)進行合法性審核的事實，行政機關負責人出庭應訴就應該把行政行為的依據(jù)予以闡明。同時，這種錯誤認識也混淆了行政機關負責人和委托律師之間在訴訟程序中的角色定位和責任劃分，法律并沒有嚴苛地要求行政機關負責人熟悉所有的訴訟程序，但也不能把行政機關負責人應該承擔的訴訟義務全部委托給專業(yè)律師。因此，行政機關負責人既要“出庭”，也要“應訴”；既要站在行政機關的角度在法庭中就案件的事實問題、法律和程序適用問題向法庭發(fā)聲，讓當事人了解做出行政行為的來龍去脈，也要在庭審后就案件中發(fā)現(xiàn)的行政管理存在的問題向本單位發(fā)聲，發(fā)揮負責人對依法行政的促進作用。而要改變“出庭不出聲”的現(xiàn)狀，必須科學合理確定行政機關負責人在訴訟各個階段的義務，且將其義務納入出庭失責的追責體系，以期達到出庭出聲的次優(yōu)效果。

 

最后，擯棄“出聲過場論”的呆板模樣，完成向“出彩”的最佳進階轉(zhuǎn)變。“出聲”雖然在“出庭”的基礎上有了較大程度的提高，但是層次上沒有達到行政機關負責人出庭應訴的最終目的，沒有達到質(zhì)變的境界。行政糾紛，實質(zhì)上就是對行政行為所依據(jù)的事實、適用的法律和程序存在爭議。行政機關負責人要完成出庭應訴的角色轉(zhuǎn)變，必須在庭前、庭中、庭后以法治思維和法治方式來履行其應有的職責。庭前，行政機關負責人就要做足功課，充分了解行政機關做出行政行為所依據(jù)的證據(jù)、適用的法律和程序，甚至要熟悉該類行政行為在行政執(zhí)法中的歷史、現(xiàn)狀和目的，洞悉行政相對人的訴訟目的。庭中，依法行使辯論權利，積極回應行政相對人從事實認定、法律和程序適用上提出的疑問，在法庭辯論階段就焦點問題從事實和法律角度發(fā)表意見，在訴訟中完成社會管理的義務，在司法程序中提高應訴能力。實踐證明，一次認真準備的出庭應訴勝過100堂法治教育課。庭后，要積極配合法院推動調(diào)解，將行政管理中存在的普遍問題向單位反饋，推動行政裁判文書、調(diào)解書的執(zhí)行，促進行政爭議的實質(zhì)化解，提高行政機關依法行政水平，推進責任政府、陽光政府、服務型政府的建設?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也提出了“把善于運用法治思維和法治方式推動工作的人選拔到領導崗位上來；把法治建設成效納入政績考核指標體系；相同條件下優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部”的要求。因此，必須將行政機關負責人出庭應訴作為依法行政考核的指標，作為行政機關領導述職、年度考評、晉升考察的重要內(nèi)容之一。

 

在司法實踐中，行政機關負責人更應該發(fā)揮頭雁效應，積極參加行政案件的出庭應訴工作，帶頭完成從“不出庭”到“出庭”，進而到“出聲”，最后到“出彩”的三個進階的轉(zhuǎn)變，為建設法治國家、法治政府、法治社會貢獻制度力量和人文關懷。

 

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