口　鐘垂林

 

在司法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人更應(yīng)該發(fā)揮頭雁效應(yīng)，積極參加行政案件的出庭應(yīng)訴工作，帶頭完成從“不出庭”到“出庭”，進(jìn)而到“出聲”，最后到“出彩”的三個進(jìn)階的轉(zhuǎn)變，為建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會貢獻(xiàn)制度力量和人文關(guān)懷。

 

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出了健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴的要求。新行政訴訟法將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度作為一項重要的制度予以推行，旨在貫徹落實(shí)依法治國基本方略，全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，讓行政機(jī)關(guān)及時發(fā)現(xiàn)行政管理中的問題，提高行政機(jī)關(guān)依法執(zhí)政水平和法治意識，促進(jìn)行政糾紛的實(shí)質(zhì)化解。

 

新行政訴訟法實(shí)施后，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的情況有所改善。但是，司法實(shí)踐中，不少行政機(jī)關(guān)仍對該制度不夠重視，出現(xiàn)了“告官不見官”“出庭不出聲”“出聲不出彩”三種不同程度的問題。在這三種不同的問題中，行政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人都存在一些不符合法治思維的錯誤認(rèn)識，一定程度上影響了行政糾紛的實(shí)質(zhì)化解，損害了行政執(zhí)法的權(quán)威。要改變這三種不同程度的問題，行政機(jī)關(guān)必須完成從“不出庭”到“出庭”，進(jìn)而到“出聲”，最后升華到“出彩”的三個進(jìn)階的轉(zhuǎn)變。

 

首先，必須克服“出庭無用論”的錯誤思想，完成向“出庭”的最低進(jìn)階轉(zhuǎn)變。由于受到傳統(tǒng)的官本位思想的影響，很多行政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人沒有從法治的角度理解行政訴訟法律關(guān)系，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)地位優(yōu)于行政相對人，作為“官”地位的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能與作為“民”地位的行政相對人平等地對簿公堂，甚至錯誤地認(rèn)為，法院也是政府的職能部門，即使行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴，法院也應(yīng)該支持行政機(jī)關(guān)，不會也不能判決行政機(jī)關(guān)敗訴。有的行政機(jī)關(guān)則認(rèn)為既然行政行為已經(jīng)作出，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是否出庭應(yīng)訴也不影響法院對行政行為合法性的判斷。有的行政機(jī)關(guān)因沒有理解法律，錯誤地認(rèn)為所有的行政案件都必須出庭，從而以其客觀存在的繁忙工作拒絕出庭參加所有案件的出庭應(yīng)訴。有的行政機(jī)關(guān)狹隘地理解“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”的范圍，把司法解釋明確的副職負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人予以排除，只要正職負(fù)責(zé)人無法出庭，就向法院寫情況說明，沒有全面理解該制度運(yùn)行的要求。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是實(shí)踐習(xí)近平總書記提出來的“努力讓人民群眾在每一個案件中感到公平正義”理念的最低要求。人民法院在審理行政案件過程中，依法才是最基本的要求。行政機(jī)關(guān)是否勝訴取決于其作出的行政行為所依據(jù)的證據(jù)是否確鑿，適用的法律和程序是否正確，以及是否在訴訟過程中積極應(yīng)訴以完成必要的對事實(shí)和法律依據(jù)的舉證。因此，行政機(jī)關(guān)必須完成向“出庭”的進(jìn)階轉(zhuǎn)變，將出庭作為行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)社會管理的一種基本方式，向社會標(biāo)榜通過行政訴訟用法治方式解決行政糾紛的共識，在應(yīng)訴中彰顯行政執(zhí)法的權(quán)威。2016年4月11日，全國首例省部級領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴的貴州省副省長陳鳴明就獲得了行政相對人對其出庭應(yīng)訴的尊重。要改變“告官不見官”的難題，必須從制度上科學(xué)確定必須出庭的案件類型、明確不出庭正當(dāng)理由的內(nèi)容、設(shè)置最低出庭率、建立出庭應(yīng)訴通報機(jī)制、完善不出庭應(yīng)訴的追責(zé)體系，以此全方位督促行政機(jī)關(guān)向“出庭”的進(jìn)階轉(zhuǎn)變。

 

其次，必須改變“出庭形式論”的消極思想，完成向“出聲”的次優(yōu)進(jìn)階的轉(zhuǎn)變。誠然，與不出庭對比，出庭是一個進(jìn)步，但是出庭也只是實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度目的的一個起步階段。部分行政機(jī)關(guān)認(rèn)為其負(fù)責(zé)人出現(xiàn)在法庭上就可以滿足行政相對人“告官見官”的要求，不用參與庭審的各項活動。有的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對于出庭應(yīng)訴存在“本領(lǐng)慌”，不愿也不敢在庭審中發(fā)言。有的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對于案件中存在的執(zhí)法問題視而不見，以多一事不如少一事的不作為態(tài)度來面對，庭后也不向行政機(jī)關(guān)反饋問題。有的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為其并非專業(yè)律師，不熟悉訴訟程序，庭審中應(yīng)由專業(yè)律師應(yīng)訴。這種錯誤認(rèn)識忽視了行政機(jī)關(guān)做出行政行為之前已經(jīng)進(jìn)行合法性審核的事實(shí)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴就應(yīng)該把行政行為的依據(jù)予以闡明。同時，這種錯誤認(rèn)識也混淆了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和委托律師之間在訴訟程序中的角色定位和責(zé)任劃分，法律并沒有嚴(yán)苛地要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人熟悉所有的訴訟程序，但也不能把行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)該承擔(dān)的訴訟義務(wù)全部委托給專業(yè)律師。因此，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人既要“出庭”，也要“應(yīng)訴”；既要站在行政機(jī)關(guān)的角度在法庭中就案件的事實(shí)問題、法律和程序適用問題向法庭發(fā)聲，讓當(dāng)事人了解做出行政行為的來龍去脈，也要在庭審后就案件中發(fā)現(xiàn)的行政管理存在的問題向本單位發(fā)聲，發(fā)揮負(fù)責(zé)人對依法行政的促進(jìn)作用。而要改變“出庭不出聲”的現(xiàn)狀，必須科學(xué)合理確定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在訴訟各個階段的義務(wù)，且將其義務(wù)納入出庭失責(zé)的追責(zé)體系，以期達(dá)到出庭出聲的次優(yōu)效果。

 

最后，擯棄“出聲過場論”的呆板模樣，完成向“出彩”的最佳進(jìn)階轉(zhuǎn)變。“出聲”雖然在“出庭”的基礎(chǔ)上有了較大程度的提高，但是層次上沒有達(dá)到行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的最終目的，沒有達(dá)到質(zhì)變的境界。行政糾紛，實(shí)質(zhì)上就是對行政行為所依據(jù)的事實(shí)、適用的法律和程序存在爭議。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人要完成出庭應(yīng)訴的角色轉(zhuǎn)變，必須在庭前、庭中、庭后以法治思維和法治方式來履行其應(yīng)有的職責(zé)。庭前，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人就要做足功課，充分了解行政機(jī)關(guān)做出行政行為所依據(jù)的證據(jù)、適用的法律和程序，甚至要熟悉該類行政行為在行政執(zhí)法中的歷史、現(xiàn)狀和目的，洞悉行政相對人的訴訟目的。庭中，依法行使辯論權(quán)利，積極回應(yīng)行政相對人從事實(shí)認(rèn)定、法律和程序適用上提出的疑問，在法庭辯論階段就焦點(diǎn)問題從事實(shí)和法律角度發(fā)表意見，在訴訟中完成社會管理的義務(wù)，在司法程序中提高應(yīng)訴能力。實(shí)踐證明，一次認(rèn)真準(zhǔn)備的出庭應(yīng)訴勝過100堂法治教育課。庭后，要積極配合法院推動調(diào)解，將行政管理中存在的普遍問題向單位反饋，推動行政裁判文書、調(diào)解書的執(zhí)行，促進(jìn)行政爭議的實(shí)質(zhì)化解，提高行政機(jī)關(guān)依法行政水平，推進(jìn)責(zé)任政府、陽光政府、服務(wù)型政府的建設(shè)。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》也提出了“把善于運(yùn)用法治思維和法治方式推動工作的人選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來；把法治建設(shè)成效納入政績考核指標(biāo)體系；相同條件下優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部”的要求。因此，必須將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴作為依法行政考核的指標(biāo)，作為行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)述職、年度考評、晉升考察的重要內(nèi)容之一。

 

在司法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人更應(yīng)該發(fā)揮頭雁效應(yīng)，積極參加行政案件的出庭應(yīng)訴工作，帶頭完成從“不出庭”到“出庭”，進(jìn)而到“出聲”，最后到“出彩”的三個進(jìn)階的轉(zhuǎn)變，為建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會貢獻(xiàn)制度力量和人文關(guān)懷。

 

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