終本案件管理的現(xiàn)狀檢視和完善路徑

姚振忠

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《民訴法解釋》）設(shè)立的終結(jié)本次執(zhí)行程序（以下簡稱終本）制度，通過對執(zhí)行難和執(zhí)行不能的有效區(qū)分，在制度層面為大量無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件預(yù)留出口，對集中有限司法資源、實現(xiàn)執(zhí)行程序良性運(yùn)轉(zhuǎn)具有重要意義。然而，隨著法院執(zhí)行工作人案矛盾的突出，終本案件的管理出現(xiàn)了一些問題，如違規(guī)終本、隨意終本及終本率過高等，在一定程度上影響了人民法院執(zhí)行工作的公信力，有必要予以檢視并完善。

一、現(xiàn)狀檢視：終本案件管理存在的一些問題

1.制度虛置較為普遍。最高人民法院出臺《關(guān)于執(zhí)行案件立案、結(jié)案若干問題的意見》（以下簡稱《立案結(jié)案意見》）《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范終結(jié)本次執(zhí)行程序的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《終本規(guī)定》）后，各地法院也出臺了一些相應(yīng)的制度。然而，筆者通過比較發(fā)現(xiàn)，這些制度中有些條文沒有考慮各地實際情況量身定制，而是照抄照搬上級或其他法院規(guī)定，實際操作過程中也未執(zhí)行。比如，有的法院將《終本規(guī)定》中財產(chǎn)不能處置的兩種情形（即：車輛、船舶等未實際扣押和財產(chǎn)處置失敗且申請執(zhí)行人不愿以物抵債）規(guī)定在文件中，但其作出的終本裁定中載明不能處置的理由為“不動產(chǎn)為集體土地房地產(chǎn)不能處置”。

2.終本占結(jié)案數(shù)比例居高不下。終本制度打破了傳統(tǒng)意義上執(zhí)行終結(jié)的含義，其目的在于服務(wù)司法實踐，解決案件長期滯留問題。作為執(zhí)行案件的結(jié)案方式，終本制度對緩解執(zhí)行時限壓力具有重要作用。但終本占結(jié)案數(shù)比例持續(xù)較高，也反映出終本適用過程中存在擴(kuò)大、隨意的現(xiàn)象。

3.管理規(guī)范化程度不高。隨著時間的推移，終本案件數(shù)量會與日俱增。如何有效管理好數(shù)量龐大的終本案件，是每個法院面臨的重大課題。雖然《立案結(jié)案意見》要求對終本案件進(jìn)行單獨管理，但通過筆者的調(diào)研情況看，有些法院并未落實這一要求，仍將其與其他執(zhí)行案件混同管理，或者繼續(xù)積壓在原承辦人手中。對已終本案件管理不到位、不規(guī)范，缺少完善的配套監(jiān)督機(jī)制，就容易出現(xiàn)終本案件質(zhì)量不高、終本程序與恢復(fù)執(zhí)行程序間未達(dá)到良性運(yùn)轉(zhuǎn)及執(zhí)行信訪頻發(fā)等問題。

二、追根溯源：影響終本案件管理的多重因素

（一）主觀因素：對終本制度的價值屬性理解不到位

1.執(zhí)行法官層面。終本制度的設(shè)計在于將無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件暫時退出執(zhí)行程序，防止執(zhí)行不能案件無謂消耗執(zhí)行資源、給債權(quán)人造成心理誤判，進(jìn)而將有限執(zhí)行資源整合到有財產(chǎn)可供執(zhí)行案件上，實現(xiàn)整體執(zhí)行效能的最大化?，F(xiàn)實中，有些執(zhí)行法官錯誤地認(rèn)為終本制度的存在價值僅在于滿足時限的需要，未充分理解和認(rèn)可終本制度作為一種重要的執(zhí)行結(jié)案方式的必要性，也未正確把握這種結(jié)案方式與其他結(jié)案方式的不同，導(dǎo)致在落實上級法院關(guān)于規(guī)范終本適用的相關(guān)規(guī)定時隨意變通。

2.當(dāng)事人層面。終本制度明確了本該由債權(quán)人承擔(dān)的市場風(fēng)險向債權(quán)人合理回歸，能夠促使全社會進(jìn)一步提高風(fēng)險意識，使所有市場參與者更加主動、更加有效預(yù)防和控制風(fēng)險。然而，司法實踐中，終本制度經(jīng)常得不到申請執(zhí)行人的認(rèn)同。在無財產(chǎn)可供執(zhí)行的案件中，相當(dāng)一部分申請執(zhí)行人不理解法院為何在沒有執(zhí)行完畢且未實現(xiàn)其勝訴權(quán)益的情況下建議適用終本？自己的勝訴權(quán)益到底能否實現(xiàn)？這些疑問與困惑，演化為不理解、不信任，使得終本的適用受到質(zhì)疑。

（二）制度因素：涉終本案件管理相關(guān)規(guī)定的落實困境

1.查控手段的有限性，導(dǎo)致財產(chǎn)發(fā)現(xiàn)“難”。網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控系統(tǒng)的建立極大提升了執(zhí)行效率、豐富了查控方式。然而，對于以他人名義登記的不動產(chǎn)、異地不動產(chǎn)及公司法人存在的隱名投資和代持股現(xiàn)象等情形，查控方式仍然有限。此外，查控系統(tǒng)不完善、協(xié)助執(zhí)行單位消極應(yīng)對等因素，也增加了財產(chǎn)發(fā)現(xiàn)的難度。

2.終本結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)不細(xì)，導(dǎo)致終本適用率“高”。按照《終本規(guī)定》，對適用終本的要件認(rèn)定受執(zhí)行風(fēng)險、執(zhí)行環(huán)境、執(zhí)行資源、法律制度、信用體系等因素的影響，呈現(xiàn)主觀化特征，在實踐中存在隨意適用、濫用的現(xiàn)象。從筆者對轄區(qū)法院終本案件的調(diào)研來看，因《終本規(guī)定》中對無可供執(zhí)行財產(chǎn)及有財產(chǎn)不能處置的情形規(guī)定不夠明確具體，導(dǎo)致出現(xiàn)有的執(zhí)行法院及執(zhí)行法官擴(kuò)大適用終本現(xiàn)象。

3.恢復(fù)執(zhí)行操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致涉執(zhí)信訪案“多”?！睹裨V法解釋》第五百一十七條和《終本規(guī)定》第九條確立了依當(dāng)事人申請及法院依職權(quán)恢復(fù)執(zhí)行的兩種情形。但總體來看，具體恢復(fù)執(zhí)行的情形仍不明確，一些當(dāng)事人關(guān)心的問題規(guī)定不詳盡，比如，發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人可供執(zhí)行的財產(chǎn)范圍不夠統(tǒng)一，法院對申請執(zhí)行人的反饋機(jī)制不夠具體等，這也是涉終本案件信訪情況頻發(fā)的原因之一。

（三）環(huán)境因素：法院內(nèi)部管理對終本案件管理的制約

1.指標(biāo)考核不靈活，對終本案件掌控較弱。統(tǒng)計的意義在于為決策機(jī)構(gòu)和學(xué)者提供研究素材，發(fā)現(xiàn)方向偏差，調(diào)整治理效果，而不能僅僅作為考核和獎懲的依據(jù)。當(dāng)前，法院系統(tǒng)內(nèi)部過度關(guān)注執(zhí)行指標(biāo)考核，且多數(shù)指標(biāo)與首次執(zhí)行案件相關(guān)，并未過多涉及終本案件。在此情形下，下級法院不得不在現(xiàn)有司法資源的約束下，采取選擇性執(zhí)行策略，投入更多資源應(yīng)對執(zhí)行業(yè)績考核，對終本案件的關(guān)注、監(jiān)管與評查不到位，一定程度上減弱了對終本案件的掌控力度。

2.執(zhí)行案件持續(xù)增多，人案矛盾突出。根據(jù)最高人民法院公布的數(shù)據(jù)來看，2017年至2021年間，每年執(zhí)行案件總量總體呈現(xiàn)上升趨勢。新案不斷涌入、舊案持續(xù)沉積，加之相較于審判工作，執(zhí)行人員配置相對不足，人案矛盾帶來的壓力不斷增長。面對日益繁重的執(zhí)行工作，執(zhí)行案件承辦人對專業(yè)知識學(xué)習(xí)投入的精力不足，對執(zhí)行案件預(yù)判、分析和進(jìn)程的整體把握不夠，也是案件臨近執(zhí)限時承辦人更傾向于選擇終本的原因之一。

三、完善路徑：關(guān)于加強(qiáng)終本案件管理的幾點建議

（一）堅持問題導(dǎo)向，從嚴(yán)把握終本制度適用

1.嚴(yán)格規(guī)范終本適用條件。進(jìn)一步細(xì)化“有財產(chǎn)不能處置”情形，對輪候查封財產(chǎn)、瑕疵財產(chǎn)、雙方當(dāng)事人達(dá)成和解、申請執(zhí)行人不要求處置等情況予以明確，提高終本程序的可操作性。對照終本適用條件逐條從嚴(yán)審核無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件、有財產(chǎn)不能處置案件的結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)，確保做到“已窮盡財產(chǎn)調(diào)查措施”，完全符合“發(fā)現(xiàn)的財產(chǎn)不能處置”條件。充分發(fā)揮律師調(diào)查令制度的優(yōu)勢，賦予申請執(zhí)行人更多的調(diào)查被執(zhí)行人財產(chǎn)的手段，增強(qiáng)申請執(zhí)行人財產(chǎn)調(diào)查的能力。

2.嚴(yán)格規(guī)范恢復(fù)執(zhí)行條件。進(jìn)一步明確恢復(fù)執(zhí)行的情形，比如，申請執(zhí)行人申請恢復(fù)執(zhí)行的事由可細(xì)化為：終本案件結(jié)案后，又發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有財產(chǎn)可供執(zhí)行，及發(fā)生變更或追加被執(zhí)行人的等；法院依職權(quán)恢復(fù)執(zhí)行的事由可細(xì)化為：通過網(wǎng)絡(luò)查控系統(tǒng)查詢到被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財產(chǎn)，若該財產(chǎn)為存款，金額應(yīng)達(dá)到執(zhí)行標(biāo)的額的10%以上等。建立線索核查快速反應(yīng)機(jī)制，對申請執(zhí)行人提供的線索及時核查、提前評估，防止錯過恢復(fù)執(zhí)行時機(jī)。

（二）注重規(guī)范引領(lǐng)，提高終本工作效率

1.制度重塑：采用“單獨+集中”管理模式。全面貫徹落實《立案結(jié)案意見》《終本規(guī)定》中關(guān)于終本案件單獨管理、定期查詢財產(chǎn)的相關(guān)規(guī)定，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，配備專門團(tuán)隊，制定終本案件管理章程，明確職能、目標(biāo)及責(zé)任。建立終本案件被執(zhí)行人集中公示制度，對其身份信息、終本理由、申請執(zhí)行標(biāo)的、履行情況等內(nèi)容進(jìn)行集中公示，加大對被執(zhí)行人的督促履行力度。按照“準(zhǔn)確、連續(xù)、完整、清晰”的要求，建立終本案件卷宗標(biāo)準(zhǔn)，詳細(xì)載明財產(chǎn)調(diào)查的具體過程和結(jié)果、與當(dāng)事人溝通及向當(dāng)事人反饋等情況，提升終本案件辦理質(zhì)量和效果。

2.數(shù)智賦能：構(gòu)建可視化管理平臺。以數(shù)字化為牽引，依托智慧執(zhí)行系統(tǒng)，開發(fā)終本案件可視化管理平臺，實現(xiàn)平臺與執(zhí)行系統(tǒng)的自動對接，案件終本后的自動導(dǎo)入，打造終本案件集中管理庫存模式。建立當(dāng)事人在線申請機(jī)制，根據(jù)被執(zhí)行人人身下落類、工資存款類、車輛類、不動產(chǎn)類、證券股權(quán)類等類別引導(dǎo)申請執(zhí)行人提供具體財產(chǎn)線索，進(jìn)一步提高財產(chǎn)線索精準(zhǔn)度。充分挖掘各相關(guān)部門現(xiàn)有數(shù)據(jù)平臺的潛力，貫通法院與各相關(guān)部門數(shù)據(jù)平臺，將查、控、處各環(huán)節(jié)在線上聯(lián)通，實現(xiàn)任務(wù)發(fā)起與反饋都在線上進(jìn)行，最大限度降低線下時間成本，用最少的時間完成域內(nèi)各部門配合事項，提高終本案件財產(chǎn)查詢效率。

（三）優(yōu)化外部環(huán)境，加強(qiáng)配套制度建設(shè)

1.引入公證機(jī)關(guān)參與終本案件辦理。貫徹落實最高人民法院、司法部印發(fā)的《關(guān)于開展公證參與人民法院司法輔助事務(wù)試點工作的通知》，將公證制度引入到終本案件中，建立終本案件公證團(tuán)隊，開展查控核實被執(zhí)行人財產(chǎn)情況、審核終本的適用條件是否符合相關(guān)規(guī)定、法院采取的執(zhí)行措施是否合法等工作，并出具調(diào)查報告。因公證本身具有中立、令人信服的證明功能及司法輔助功能等特點，將其嵌入終本案件中，可較好地確保案件辦理更顯公平、公正。

2.完善質(zhì)效指標(biāo)考核機(jī)制。在中級、基層法院考核中突出對終本率、終本合格率、財產(chǎn)查詢率的考核，對終本案件不合格的法院要通報問責(zé)，考核扣分。在執(zhí)行法官考評體系中突出終本案件辦理質(zhì)量的考核，嚴(yán)格落實評查結(jié)果運(yùn)用，將案件質(zhì)量評查結(jié)果同步納入法官業(yè)績檔案，作為法官退額、考核、遴選、晉升獎勵及問責(zé)懲戒的重要依據(jù)。根據(jù)員額法官退出相關(guān)規(guī)定，全面落實錯案追究制度，倒逼辦案質(zhì)量提升。

（作者單位：浙江省衢州市中級人民法院）