民法典時(shí)代的法治政府建設(shè)轉(zhuǎn)型

□ 王青斌 （中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院教授）

民法典的頒布，尤其是民法典所蘊(yùn)含的權(quán)利本位理念、公私法融合特征等，無(wú)疑給新時(shí)代的法治政府建設(shè)提供了新的價(jià)值標(biāo)尺和歷史機(jī)遇，也提出了新的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國(guó)法治政府建設(shè)正處于一個(gè)關(guān)鍵性的歷史節(jié)點(diǎn)，必須站在新的起點(diǎn)上探尋法治政府建設(shè)的轉(zhuǎn)型路徑。

法治政府的形態(tài)演進(jìn)與民法典時(shí)代的轉(zhuǎn)型要求

（一）法治政府的形態(tài)演進(jìn)

在封建統(tǒng)治時(shí)代，并不存在“法治政府”的概念。直到近代西方掀起崇尚理性的啟蒙運(yùn)動(dòng)，法治政府才開始成為法治乃至政治話語(yǔ)體系中的核心概念。但在早期形式法治國(guó)家中，法治政府建設(shè)并不注重自由、正義等實(shí)質(zhì)價(jià)值目標(biāo)。從法治政府形態(tài)的歷史演進(jìn)來(lái)看，它表現(xiàn)出一種“前法治政府建設(shè)觀念、規(guī)則與模式主導(dǎo)—前理論危機(jī)—新理論孕育—新觀念、規(guī)則與模式主導(dǎo)”的更替式前進(jìn)、循環(huán)式上升的規(guī)律，這也構(gòu)成我們討論民法典時(shí)代法治政府建設(shè)轉(zhuǎn)型之道的整體視角。

（二）民法典時(shí)代對(duì)法治政府建設(shè)的轉(zhuǎn)型要求

就法治政府建設(shè)來(lái)說(shuō)，其轉(zhuǎn)型要求意味著這是一場(chǎng)理論與實(shí)踐的自我“科學(xué)革命”。首先，民法典的問(wèn)世重申了公民權(quán)利本位宣言，法治政府建設(shè)在觀念層面與之不相適應(yīng)的部分亟待革新。在法治政府建設(shè)中，行政機(jī)關(guān)在遵守行政法規(guī)范的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)對(duì)接民法典的時(shí)代要求，在法定權(quán)限范圍內(nèi)積極有為，扮演民事權(quán)利保護(hù)者的角色。其次，民法典新設(shè)了一批私法和公法制度規(guī)范，法治政府建設(shè)在規(guī)則層面的諸多空白、缺位或矛盾有待回應(yīng)。最后，民法典的出臺(tái)彰顯了以人民為中心的治理理念，法治政府建設(shè)在模式層面的某些行為方式亟須轉(zhuǎn)型。

觀念轉(zhuǎn)變：民法典時(shí)代有限政府與有為政府的雙重構(gòu)建

（一）有限政府的歷史貢獻(xiàn)及其觀念揚(yáng)棄

有限政府意味著行政權(quán)力“在制度的籠子里運(yùn)行”。有限政府觀念不僅承繼了資產(chǎn)階級(jí)革命后對(duì)舊有專制政府的歷史改造任務(wù)，而且為近代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和個(gè)人自由權(quán)利的實(shí)現(xiàn)作出了不可估量的貢獻(xiàn)。不過(guò)，不論是西方國(guó)家還是我國(guó)歷史經(jīng)驗(yàn)，都表明了權(quán)力有限的政府在功能上同樣是有限的，尤其是在面對(duì)“市場(chǎng)失靈”時(shí)可能束手無(wú)策，在復(fù)雜社會(huì)治理中同樣可能出現(xiàn)“政府失靈”。所以，我們應(yīng)當(dāng)肯定有限政府觀念的歷史貢獻(xiàn)及其積極因素，但同時(shí)必須認(rèn)識(shí)其局限之處而有所揚(yáng)棄。

（二）有限政府與有為政府的雙重建構(gòu)向度

從行政法治角度來(lái)說(shuō)，有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合的目標(biāo)，實(shí)際上就是有限政府與有為政府雙重建構(gòu)的目標(biāo)。一方面，為了實(shí)現(xiàn)有效市場(chǎng)，必須全面貫徹實(shí)施以民法典為核心的私法制度，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。另一方面，民法典中為數(shù)不少的行政法規(guī)范亦要求政府積極作為。因此，“有為”應(yīng)當(dāng)是在“有限”與“有所不為”之上的精準(zhǔn)作為，是針對(duì)私法自治不足與市場(chǎng)運(yùn)行失范所展開的靶向治理。反映到法治政府建設(shè)的觀念層面上，就是要轉(zhuǎn)向有限政府與有為政府的雙重建構(gòu)。

實(shí)際上，不論是“有限政府”服從立法的功能定位，還是“服務(wù)政府”作為人民“公仆”的角色畫像，都忽略了“有為政府”的主觀能動(dòng)性。有限有為政府的雙重建構(gòu)乃是立足于規(guī)范主義和功能主義之基礎(chǔ)而提出的觀念更新。質(zhì)言之，這種法治政府建設(shè)的觀念轉(zhuǎn)變是具有典型中國(guó)特色的方法創(chuàng)新?？傊?，法治政府建設(shè)并非是一種純粹理論想象的權(quán)威性真理，而是適配于整個(gè)社會(huì)環(huán)境的重要實(shí)踐過(guò)程。

規(guī)則拓展：面向依民法典行政的法治政府模式

（一）依行政法行政及其局限

“把行政限定在法律的疆界之內(nèi)”，主要是說(shuō)限定在行政法的疆界內(nèi)。但是，依行政法行政雖然能夠明確回答行政權(quán)存在與行使的形式合法性問(wèn)題，但相對(duì)封閉的行政法規(guī)范體系早就難以回應(yīng)現(xiàn)代行政功能的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。因此，不論東方還是西方國(guó)家的法治政府建設(shè)的規(guī)則依據(jù)實(shí)際上都面臨著拓展需求。具言之，依行政法行政的限縮促成有限政府的建設(shè)，但依法行政所依之“法”的范疇?wèi)?yīng)當(dāng)適度擴(kuò)容以支持有為政府的建設(shè)。

（二）公私法行為形式之選擇運(yùn)用

當(dāng)民法典也為政府設(shè)定了義務(wù)規(guī)范后，那么基于這些義務(wù)規(guī)范來(lái)將部分私法權(quán)利能力分配給行政主體的解釋邏輯便是周延的。政府擁有公私法行為形式選擇運(yùn)用的自由，并不表明其就當(dāng)然能獲得私法自治的保護(hù)。一方面，在可能限制公民權(quán)利或課予公民義務(wù)的秩序行政領(lǐng)域，政府通常都是直接履行行政任務(wù)，原則上只能采用公法手段。另一方面，在政府直接參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行政領(lǐng)域中，政府被視為民事主體，原則上只能采用私法手段。一般情況下，行政主體完成行政任務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)采用公法手段。但在秩序行政以外的其他行政領(lǐng)域，行政主體出于實(shí)質(zhì)性理由也可以選擇私法行為。當(dāng)通過(guò)公法行為難以完成行政任務(wù)或在完成效果顯著不足時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許政府自主選擇私法形式。

民法典必然要深刻影響到以其為時(shí)代底色的法治政府建設(shè)。不論是學(xué)術(shù)研究、法治實(shí)踐還是社會(huì)觀念，都必須果斷放棄舊范式、創(chuàng)立新范式，推動(dòng)法治政府建設(shè)在理念、規(guī)則和操作范式上的全方位轉(zhuǎn)型。有限有為政府的建構(gòu)、依法行政的法依據(jù)擴(kuò)容和公私法形式選擇運(yùn)用模式的轉(zhuǎn)型主張，不僅回應(yīng)了民法典給法治政府建設(shè)帶來(lái)的變革，也一并解決了行政法治的歷史遺留問(wèn)題，不僅有助于建設(shè)法治政府，更為如何貫徹黨的二十大報(bào)告所提出的“扎實(shí)推進(jìn)依法行政”“優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)”提供了具體路徑。

(文章原文刊載于《中國(guó)法學(xué)》2022年第6期)